29.07.2025
Drugiego kwietnia bieżącego roku, określanego mianem „dnia wyzwolenia Ameryki” prezydent Donald Trump ogłosił wprowadzenie ceł wzajemnych na państwa z całego świata, przy czym region Azji Południowo-Wschodniej został objęty jednymi z najwyższych taryf celnych, wahających się od 10% do 49% (Kambodża – 49%, Laos – 48%, Wietnam – 46%, Birma – 45%, Tajlandia – 37%, Indonezja – 32%, Malezja – 24%, Brunei – 24%, Filipiny – 18%, Singapur – 10%.). Nie powinien zatem dziwić fakt, że większość państw członkowskich ASEAN rozpoczęło intensywne rozmowy z Waszyngtonem w celu wynegocjowania nowych warunków współpracy handlowej, która byłaby korzystna dla obu stron. Większość propozycji dotyczyła zwiększenia importu ze Stanów Zjednoczonych w celu zmniejszenia amerykańskiego deficytu handlowego oraz zmniejszenie lub zlikwidowanie barier handlowych. Jednocześnie Malezja, jako państwo sprawujące tegoroczne przewodnictwo w ASEAN, wezwała do skoordynowanej odpowiedzi ze strony całego stowarzyszenia, ale szybko się okazało, że każdemu z państw członkowskich zależy na jak najszybszym wynegocjowaniu korzystniejszych warunków, aby nie utracić swojej konkurencyjności na międzynarodowym rynku. To właśnie czas stał się kluczowym czynnikiem, ponieważ dziewiątego kwietnia prezydent Trump ogłosił 90-dniowe zawieszenie wyższych taryf celnych. Przez ten okres utrzymano cła na poziomie 10% dla wszystkich państw z wyjątkiem Chin. Do tej pory tylko trzem państwom z Azji Południowo-Wschodniej udało się wynegocjować obniżenie ceł, ale wciąż nie znamy dokładnych szczegółów dotyczących nowych warunków współpracy handlowej.
Dylemat transhippingu
Pierwszym państwem członkowskim ASEAN i trzecim na świecie, któremu udało się osiągnąć porozumienie ze Stanami Zjednoczonymi w sprawie warunków wymiany handlowej jest Wietnam. Na początku lipca prezydent Donald Trump, za pośrednictwem platformy społecznościowej „Truth Social”, poinformował o zawarciu umowy handlowej z Wietnamem, co miało miejsce po jego rozmowie z Sekretarzem Generalnym Komunistycznej Partii Wietnamu (KPW), To Lamem. Zgodnie z dostępnymi informacjami, Wietnamowi udało się obniżyć cła z poziomu 46% do 20%. Jednocześnie jednak towary pochodzące z innych krajów, lecz przeładowywane w Wietnamie (tzw. transshipped products), mają zostać objęte stawką celną w wysokości 40%. To właśnie ta kategoria produktów budzi największe kontrowersje. Z punktu widzenia administracji amerykańskiej, wyższe cło na produkty przeładunkowe ma na celu uderzenie w Chiny, które, aby uniknąć podwyższonych ceł nakładanych na ich eksport do USA, wykorzystują kraje trzecie – takie jak Wietnam – do reeksportu swoich towarów. Natomiast dla władz w Hanoi rozróżnienie pomiędzy tymi dwiema kategoriami towarów rodzi liczne wątpliwości i stwarza potencjalne ryzyko działań odwetowych ze strony Chin. Pekin zapowiedział bowiem podjęcie odpowiednich środków wobec państw, które zawrą umowy naruszające interesy chińskie. Główne kontrowersje wynikają z braku precyzyjnej definicji pojęcia „przeładunku (transshipment)” stosowanej przez administrację Trumpa, która najprawdopodobniej celowo posługuje się niejednoznacznym językiem, aby zachować większą elastyczność przy nakładaniu wyższych stawek celnych. Przy założeniu, że transshipment będzie rozumiany jako import towarów z Chin w celu ich przepakowania i reeksportu do Stanów Zjednoczonych bez istotnego zwiększenia ich wartości, 40% stawka celna miałaby ograniczony wpływ na wietnamską gospodarkę. Choć brak jest wiarygodnych danych dotyczących tego zjawiska, niska wartość dodana tych towarów sprawia, że ich wpływ na wzrost gospodarczy Wietnamu jest znikomy. Istnieje jednak ryzyko, że administracja USA przyjmie szerszą interpretację pojęcia transhippingu, obejmującą także produkty wytwarzane w Wietnamie, które zawierają chińskie komponenty i półprodukty. Należy zauważyć, że wietnamski przemysł – szczególnie w kluczowych sektorach eksportowych, takich jak elektronika i tekstylia – w znacznym stopniu uzależniony jest od chińskich dóbr pośrednich. Jeżeli Stany Zjednoczone ustalą niski próg zawartości chińskich komponentów, który uruchamiałby mechanizmy związane z transshippingiem, wówczas znaczna część eksportu Wietnamu do USA mogłaby zostać objęta wyższymi cłami (40%). W takim scenariuszu poważne straty poniosłyby również międzynarodowe korporacje oraz amerykańskie przedsiębiorstwa, takie jak Apple i Nike, które prowadzą produkcję w Wietnamie.
Niezależnie od szczegółowych kwestii związanych z definicją transhippingu, należy zauważyć, iż rząd w Hanoi nie wydał dotąd oficjalnego oświadczenia potwierdzającego 20% stawkę celną, o której poinformował prezydent Trump. Sugeruje to, że Wietnam nie uznaje tej stawki za ostateczną i zamierza prowadzić dalsze negocjacje w celu uzyskania korzystniejszych warunków. Co istotne, redukcja ceł z 46% do 20% była obarczona pewną ceną – Donald Trump ogłosił, że w ramach porozumienia Wietnam zgodził się na całkowite zniesienie ceł na towary eksportowane z USA, co w szczególności ma przynieść korzyści amerykańskiemu sektorowi motoryzacyjnemu. Nowe warunki współpracy handlowej z pewnością przyczynią się do ograniczenia deficytu handlowego Stanów Zjednoczonych, który wzrósł z poziomu 37,3 mld USD w 2017 r. do 123,5 mld USD w 2024 r. Z drugiej jednak strony może to negatywnie wpłynąć na produkt krajowy brutto (PKB) Wietnamu. Warto również zaznaczyć, że kilka dni po ogłoszeniu porozumienia przez prezydenta Trumpa, premier Wietnamu Pham Minh Chinh spotkał się z chińskim premierem Li Qiangiem na marginesie szczytu BRICS. Podczas rozmów obie strony zadeklarowały chęć zacieśnienia współpracy gospodarczej w odpowiedzi na amerykańskie cła. Działania te świadczą o tym, że rząd w Hanoi aktywnie poszukuje sposobów na zrekompensowanie zmniejszenia nadwyżki handlowej z USA. Oprócz tego jest to kolejny dowód na to, że Hanoi kontynuuje swoją politykę w oparciu o tzw. „bambusową dyplomacją”, poprzez utrzymywanie zrównoważonych relacji z rywalizującymi mocarstwami i unikanie zależności od którejkolwiek ze stron.
Wstępne porozumienie z Indonezją
W gronie państw Azji Południowo-Wschodniej, którym udało się wynegocjować porozumienie handlowe ze Stanami Zjednoczonymi, Indonezja stała się drugim podmiotem po Wietnamie. Informację o postępach w rozmowach ujawnił Donald Trump za pośrednictwem mediów społecznościowych, ogłaszając obniżenie amerykańskich ceł na towary z Indonezji z poziomu 32% do 19%. W zamian za tę koncesję, Stany Zjednoczone uzyskały bezcłowy dostęp do indonezyjskiego rynku.
Porozumienie przewiduje także, że rząd w Dżakarcie zobowiązał się do zakupu amerykańskich surowców energetycznych o wartości 15 mld USD (obejmujących skroplony gaz ziemny, ropę naftową oraz benzynę), a także produktów rolnych o łącznej wartości 4,5 mld USD (takich jak soja, śruta sojowa, pszenica i bawełna). Istotnym elementem porozumienia jest również deklaracja nabycia 50 samolotów pasażerskich produkcji Boeinga. Wzrost importu ze Stanów Zjednoczonych ma się przyczynić do zmniejszenia amerykańskiego deficytu handlowego, który w 2024 r. osiągnął wartość 17,9 mld USD.
Zgodnie ze wspólnym oświadczeniem opublikowanym przez Biały Dom, obie strony zobowiązały się do współpracy na rzecz eliminacji indonezyjskich barier pozataryfowych, które dotychczas utrudniały dwustronną wymianę handlową. Jednym z kluczowych postanowień jest zniesienie przez Indonezję wymogu zawartości lokalnej, który obligował amerykańskich producentów do wykorzystywania określonego udziału surowców, komponentów lub usług pochodzenia indonezyjskiego. Dodatkowo, Dżakarta zadeklarowała rezygnację z ograniczeń importowych oraz z wymogów licencyjnych dotyczących towarów regenerowanych ze Stanów Zjednoczonych. Zniesiony ma zostać także obowiązek przeprowadzania inspekcji i weryfikacji przedwysyłkowej w przypadku amerykańskich produktów, co dotychczas stanowiło istotną barierę, zwłaszcza dla eksportu artykułów rolnych, pogłębiającą deficyt handlowy USA w tym sektorze.
Uzgodniono także kontynuację negocjacji w zakresie reguł pochodzenia towarów. Celem tych rozmów jest zapobieżenie procederowi reeksportu przez państwa trzecie, które mogłyby wykorzystywać Indonezję jako pośrednika w dostarczaniu swoich produktów na rynek amerykański z pominięciem należnych ceł. Analogicznie do polityki wobec Wietnamu, Stany Zjednoczone wyraźnie dążą do wdrożenia mechanizmów, które uniemożliwią Chinom obchodzenie obowiązujących taryf.
W odróżnieniu od Wietnamu, Stany Zjednoczone nie pełnią roli głównego partnera eksportowego Indonezji. W 2023 r. jedynie około 8% eksportu Indonezji trafiało na rynek amerykański, obejmując głównie odzież, elektronikę i olej palmowy. W obliczu ograniczonego globalnego popytu, największe ryzyko negatywnych skutków nowych taryf dotyczy sektora tekstylnego, który już obecnie doświadcza poważnych trudności. Długofalowe konsekwencje nałożenia 19% ceł w tym obszarze pozostają trudne do przewidzenia. Amerykańscy giganci branży odzieżowej, tacy jak Nike, prawdopodobnie nie zdecydują się na natychmiastowe przeniesienie produkcji do innych krajów z uwagi na wysokie koszty i czasochłonność takiego procesu. Ostateczne decyzje inwestycyjne mogą zatem zapaść dopiero po zakończeniu negocjacji, zwłaszcza że istnieje możliwość wypracowania porozumienia przewidującego niższe stawki celne dla wybranych grup towarów.
W przypadku eksportu oleju palmowego sytuacja wydaje się bardziej sprzyjająca dla Indonezji. Wspólnie z Malezją kraj ten jest jednym z największych światowych producentów tego surowca, co sprawia, że amerykańscy importerzy mają ograniczoną liczbę alternatyw. W związku z tym istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że w tym sektorze zostaną wprowadzone obniżki ceł, co sugeruje również treść wspólnego oświadczenia. Zaznaczono w nim bowiem, że dla towarów, które nie występują naturalnie lub nie są produkowane na terenie Stanów Zjednoczonych, możliwe będzie zastosowanie obniżonych stawek celnych.
Zakup – bądź, co bardziej prawdopodobne, leasing – samolotów pasażerskich Boeing nie powinien stanowić poważnego obciążenia dla strony indonezyjskiej. Mimo że narodowy przewoźnik Garuda zanotował w minionym roku stratę w wysokości 75,9 mln USD, inwestycja w rozbudowę floty może okazać się strategicznym posunięciem, prowadzącym do zwiększenia liczby połączeń międzynarodowych i regionalnych, co w perspektywie długoterminowej może przyczynić się do poprawy kondycji finansowej spółki. Z kolei zakup soi oraz produktów ropopochodnych – które już dziś stanowią istotny element struktury indonezyjskiego importu – wpisuje się w dotychczasowe kierunki handlowe kraju, co oznacza, że ich zwiększony import najprawdopodobniej nastąpiłby niezależnie od formalnych zobowiązań wynikających z porozumienia.
Brak taryfy ulgowej dla Filipin
Filipiny stały się trzecim państwem Azji Południowo-Wschodniej, które zawarło porozumienie dotyczące współpracy handlowej ze Stanami Zjednoczonymi. Negocjacje zakończyły się podczas wizyty prezydenta Ferdinanda Marcosa Jr. w Waszyngtonie, gdzie spotkał się z Donaldem Trumpem. Prezydent USA ogłosił za pośrednictwem mediów społecznościowych decyzję o obniżeniu taryfy celnej na towary z Filipin z 20% do 19%. W zamian Stany Zjednoczone uzyskały zniesienie ceł na eksportowane na Filipiny towary, w tym m.in. samochody.
Warto zaznaczyć, że jeszcze w kwietniu amerykańska administracja ogłosiła zamiar nałożenia ceł w wysokości 17%, jednak na początku lipca, w liście Donalda Trumpa skierowanym do prezydenta Marcosa Jr., stawka ta została zwiększona do 20%. Finalne obniżenie taryfy jedynie o jeden punkt procentowy jest postrzegane jako ograniczony gest ze strony Waszyngtonu, co może świadczyć o tym, iż bliska współpraca w dziedzinie bezpieczeństwa między obu krajami nie została należycie uwzględniona podczas negocjacji handlowych.
Od czasu objęcia prezydentury przez Ferdinanda Marcosa Jr. rząd w Manili wyraził zgodę na rozszerzenie umowy o wzmocnionej współpracy obronnej (Enhanced Defense Cooperation Agreement, EDCA) z USA, obejmującą cztery nowe bazy wojskowe. Ponadto zwiększono skalę wspólnych ćwiczeń wojskowych, a także zatwierdzono rozmieszczenie amerykańskich systemów wyrzutni rakietowych Typhon na terytorium Filipin. Bezpośrednio przed wizytą w Białym Domu poinformowano również o planach budowy przez USA dwóch obiektów przeznaczonych do naprawy i konserwacji jednostek filipińskiej marynarki wojennej na Palawanie oraz zakładu produkcji amunicji w Zatoce Subic. Powyższe inicjatywy wskazują na kompleksowy i pogłębiający się charakter współpracy obu państw w obliczu narastającego zagrożenia ze strony Chin w regionie Indo-Pacyfiku. Niemniej jednak, brak preferencyjnego traktowania Filipin w zakresie taryf celnych na tle Wietnamu i Indonezji – które wynegocjowały znacznie większe obniżki – rodzi pytania o rzeczywistą wagę tej współpracy w ocenie amerykańskich decydentów.
Filipiny, jako formalny sojusznik Stanów Zjednoczonych, traktują rynek amerykański jako główny kierunek eksportu, dlatego na utrzymaniu wyższych taryf szczególnie ucierpią sektory półprzewodników, odzieży oraz rolnictwa. Prezydent Marcos Jr. zapewnia jednak, że zawarte porozumienie przyniesie pozytywne skutki dla krajowej gospodarki, mimo że skala amerykańskiej koncesji może być oceniana jako symboliczna. Władze w Manili upatrują szansy w możliwym przesunięciu części wymiany handlowej z państw objętych wyższymi taryfami na rzecz Filipin. Niemniej jednak, ze względu na ograniczoną konkurencyjność lokalnej gospodarki – wynikającą m.in. z niedostatecznie rozwiniętej infrastruktury transportowej i logistycznej, niskiej wartości dodanej w ramach globalnych łańcuchów dostaw oraz niedoborów kapitału ludzkiego – scenariusz ten wydaje się mało prawdopodobny.
Optymistyczną narrację prezydenta wsparł filipiński ambasador w Stanach Zjednoczonych, Jose Manuel Romualdez, podkreślając, że porozumienie stanowi dopiero pierwszy etap negocjacji, które w przyszłości mogą przynieść kolejne korzyści. Głos poparcia wyraził także kuzyn prezydenta, przewodniczący Izby Reprezentantów Martin Romualdez, który wezwał społeczeństwo do docenienia osiągnięć głowy państwa.
Mimo to, w filipińskiej klasie politycznej nie brakuje głosów krytycznych. Tonchi Tinio, członek Izby Reprezentantów, określił wizytę prezydenta Marcosa Jr. w Waszyngtonie jako „katastrofalny rytuał upokorzenia”. Z kolei senator Ping Lacson uznał porozumienie za formę zniewagi i zasygnalizował potrzebę poszukiwania alternatywnych partnerów handlowych. Krytykę wyraził również senator Juan Miguel Zubiri, który zwrócił uwagę, że Japonia – będąca również sojusznikiem Stanów Zjednoczonych – wynegocjowała korzystniejszą redukcję ceł, z 25% do 15%. Natomiast senator Francis Pangilinan wyraził zaniepokojenie możliwymi negatywnymi skutkami bezcłowego dostępu towarów amerykańskich do filipińskiego rynku. Podkreślił on ryzyko osłabienia konkurencyjności lokalnych rolników i rybaków oraz potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa żywnościowego kraju.
Rezultaty negocjacji w Waszyngtonie mogą stanowić istotny impuls dla władz w Manili do wdrożenia analogicznego podejścia w polityce gospodarczej, jakie dotychczas z powodzeniem realizowano w sferze obronności. W ostatnich latach Filipiny podejmowały bowiem działania mające na celu dywersyfikację partnerów w zakresie współpracy wojskowej – czego wyrazem są m.in. zawarte porozumienia o statusie sił zbrojnych (Visiting Forces Agreement, VFA) z Japonią i Nową Zelandią, a także prowadzone negocjacje z Kanadą i Francją. W związku z tym zasadne wydaje się rozszerzenie takiej strategii również na płaszczyznę handlową, co mogłoby ograniczyć jednostronną zależność Filipin od polityki gospodarczej Stanów Zjednoczonych.
***
W obliczu gwałtownych zmian w amerykańskiej polityce handlowej prezydenta Trumpa, państwa ASEAN stanęły wobec konieczności indywidualnych negocjacji w sprawie ceł, co osłabiło wewnętrzną spójność stowarzyszenia. Wietnam zawarł porozumienie obniżające cła z 46% do 20%, jednak kontrowersje wokół definicji transhippingu i potencjalne działania odwetowe Chin stwarzają ryzyko dla wietnamskiego eksportu i inwestycji zagranicznych. Indonezja uzyskała podobną redukcję ceł (z 32% do 19%) w zamian za szeroki pakiet zobowiązań importowych i liberalizację rynku, jednak jej mniejsza zależność od USA jako partnera eksportowego łagodzi potencjalne skutki polityczne i gospodarcze. Filipiny, mimo bliskiej współpracy wojskowej z USA, otrzymały najmniejszą koncesję – jedynie jednoprocentową redukcję ceł – co wywołało kontrowersje w kontekście ich roli sojusznika. Taka rozbieżność w traktowaniu poszczególnych państw wskazuje na pragmatyczne, a nie strategiczne podejście Waszyngtonu, skoncentrowane na szybkim zmniejszeniu deficytu handlowego. Podjęte przez kraje ASEAN działania negocjacyjne świadczą o wysokim poziomie presji czasowej oraz obawach przed utratą konkurencyjności na rynku amerykańskim. Z drugiej strony, niejednoznaczna definicja transhippingu i warunkowość porozumień otwierają pole dla selektywnego egzekwowania ceł przez USA. W efekcie region znalazł się w sytuacji narastających napięć handlowych i geopolitycznych, zmuszony do lawirowania pomiędzy interesami Stanów Zjednoczonych i Chin. Ostateczny bilans nowych porozumień pozostaje niepewny, zależny od dalszych negocjacji oraz reakcji Pekinu.